新修订《基础设施和公用事业特许经营管理办法》对项目实施不规范问题的规范与应对——以市政公用事业项目投资为例

一、引言

基础设施和公用事业特许经营是激发社会资本活力、提高公共服务效率的重要制度安排。长期以来，部分项目在实施过程中存在操作不规范、监管不到位、合同履行不严等问题，影响了特许经营制度的公信力和项目落地效果。新修订的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称“新办法”）针对项目实施不规范问题作出了一系列制度完善，为基础设施建设及市政公用事业项目的投资、建设、运营提供了更加清晰的规则框架。

二、项目实施不规范的主要表现

在实践中，项目实施不规范问题主要集中在以下几个方面：

1. 前期准备不充分：部分项目未按规定履行可行性论证、实施方案编制和审查程序，导致项目边界不清、风险分配不合理。
2. 采购程序不透明：一些地方规避公开竞争，以招商引资名义直接指定特许经营者，损害了市场公平。
3. 合同管理薄弱：特许经营协议内容不完整，对价格调整、退出机制、违约责任等约定不明，导致履约争议频发。
4. 监管缺位：事中事后监管流于形式，缺乏对服务质量、资产维护和公共利益的持续监督。
5. 风险分配失当：政府与社会资本之间的风险分担不合理，部分项目过度依赖政府兜底，增加了财政隐性债务风险。

三、新修订办法的主要规范措施

针对上述问题，新办法从多个维度强化了制度约束：

（一）严格前期工作程序

新办法明确要求特许经营项目必须编制实施方案，并履行可行性评估、财政承受能力论证等程序。实施方案应当明确项目名称、建设内容、投资规模、特许经营期限、回报机制等核心条件，从源头上减少项目实施的随意性。

（二）规范特许经营者选择方式

新办法强调应当通过招标、竞争性谈判等公开竞争方式选择特许经营者，严格控制直接委托的适用情形。要求将特许经营方案、招标文件、合同文本等纳入统一信息平台公开，接受社会监督。

（三）强化特许经营协议管理

新办法规定了特许经营协议应当具备的基本内容，包括权利义务、价格及调整机制、履约担保、提前终止及补偿、争议解决等。特别强调协议应当合理分配风险，明确政府方不得承诺固定回报、兜底回购等变相融资行为的原则。

（四）完善事中事后监管体系

新办法要求建立定期评估、随机抽查、信用监管等制度，对特许经营者的履约情况进行持续跟踪。对未按协议提供服务、擅自转让股权或变更实际控制人等行为，设定了明确的处理措施和法律责任。

（五）健全退出与纠纷解决机制

针对项目退出难、纠纷化解慢的问题，新办法细化了特许经营期限届满、提前终止的情形和程序，并鼓励通过协商、调解、仲裁等多元化方式解决争议。

四、对基础设施建设及市政公用事业项目投资的实践指引

对于参与基础设施和市政公用事业项目投资的社会资本方而言，新办法既是约束也是保障。为有效防范项目实施不规范风险，建议关注以下要点：

1. 深入参与前期论证：在项目识别和准备阶段即介入，协助政府方完善实施方案，确保项目商业条件合理、边界清晰。
2. 严守竞争程序：依法依规参与投标或谈判，避免以“框架协议”“意向书”代替正式采购程序，防止后续合同效力争议。
3. 重视合同谈判：在特许经营协议中明确价格调整公式、不可抗力处理、法律变更应对、争议解决方式等关键条款，避免模糊表述。
4. 落实风险分担：遵循“风险由最适宜的一方承担”原则，合理划分政策风险、法律风险、市场风险和政治风险，减少政府对项目收益的隐性担保依赖。
5. 加强合规与履约管理：建立内部合规审查机制，定期开展履约评估，妥善保存经营数据和服务记录，以应对可能的监管检查。
6. 关注退出安排：在投资决策阶段即考虑股权转让、资产证券化、期限届满移交等退出路径，降低投资沉淀风险。

五、

新修订的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》以问题为导向，从程序、竞争、合同、监管、退出等全链条完善了特许经营制度。这对规范项目实施、防范地方政府隐性债务风险、保障社会资本合法权益具有重要意义。对于基础设施建设及市政公用事业项目投资而言，各方主体应当准确把握新规要求，将合规管理贯穿项目全生命周期，共同推动特许经营模式在法治化、市场化轨道上高质量发展。